019885N07 · 7 may 2007

N° 19.885 Fecha: 07-V-2007 Se han dirigido separadamente a esta Contraloría General doña Marcela Hormazábal Mutis, don Víctor Montesinos Rodríguez y don Hugo Unda Díaz, denunciando que la Dirección de Obras de la Municipalidad de Las Condes (D.O.M.) otorgó permisos de edificación (PE), cobrando menos derechos municipales que los que legalmente correspondía - conforme a los artículos 127° y 130° de la Ley General de Urbanismo y Construcciones (L.G.U.C.), al artículo 5.1.14. de la Ordenanza General (O.G.U.C.), a la metodología de clasificación aprobada por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) y al criterio fijado por este Organismo mediante dictamen N° 15.456, de 1999 -, clasificando las construcciones en una categoría inferior, con un grave perjuicio al patrimonio municipal. La primera de ellas, en representación de "Revconsul Ltda.", indica que estos permisos corresponden a edificios de gran altura y de alto estándar, que fueron clasificados por el peticionario como "B3" construcciones de hormigón armado, o con estructura mixta de acero con hormigón armado, de categoría inferior -, en circunstancias que, a su parecer, es al municipio a quien le corresponde efectuarla, debiendo haberle otorgado "B2". Agrega, que los criterios empleados al clasificar las construcciones varían sustancialmente, por lo que algunas -como las de la especie -, se han considerado "B3" y a otras de características muy similares, como son los PE N° 142, de 2004, y N° 57, de 2006, se les otorgó categoría "B2". Asimismo, indica que teniendo en consideración el dictamen N° 15.456, de 1999, y la modificación que se hiciera a la Ordenanza General, en el año 2001, los criterios de aplicación para clasificar las construcciones se encuentran claros, correspondiendo determinar su calidad por pisos o al menos por sectores que cuenten con un estándar similar. Conforme a lo expuesto, manifiesta que la clasificación de las construcciones dé los pisos superiores de un edificio, por contar con mejores terminaciones e instalaciones, no puede ser la misma que la de los pisos subterráneos al constituir claramente un sector diferente, por lo que no corresponde que en el caso del PE N° 33, de 2006, se clasificara a la totalidad de sus pisos como "B2". A mayor abundamiento, expresa que la D.O.M. alteró el cuestionario de atributos que se utiliza para la clasificación de las construcciones, aprobado por Resolución Exenta N° 4810, de 2005, del Ministerio de Vivienda y Urbanismo -vigente a la fecha del otorgamiento de los permisos -, y delegó en el interesado su clasificación, en circunstancias que conforme a lo establecido en el artículo 5.1.16 de la O.G.U.C., es el Director de Obras quien debe determinar el cobro de los derechos municipales basándose en el citado cuestionario por lo que, a su juicio, se estaría excediendo en sus atribuciones. En consideración de lo anterior, solicita que se instruya una investigación sumaria que permita determinar el eventual perjuicio al patrimonio municipal, se devuelvan las sumas correspondientes por clasificaciones superiores al resto en similares situaciones, en caso de proceder, se emita un pronunciamiento que ratifique o complemente el dictamen N° 15.456, de 1999 y se solicite a la SEREMI de Vivienda y Urbanismo, que revise la metodología existente para la clasificación de las construcciones, de tal forma de asegurar una correcta, transparente y objetiva aplicación de los criterios establecidos. Por su parte, el señor Montesinos Rodríguez añade irregularidades en el cobro de derechos municipales, que se efectuó tanto al PE N° 229, de 2005, como a las "modificaciones de proyectos", así como también, el habérsele negado su solicitud de copias de permisos de edificación, fichas dé control de trámite e informes favorables de Revisor Independiente de algunos expedientes, lo que a su juicio vulnera el principio de transparencia y publicidad. Finalmente, el Concejal de la Municipalidad de Las Condes, señor Hugo Unda Díaz, expresa que en los PE N°s. 6, de 2005 y 9 y 75, de 2006, también se habrían cobrado menos derechos municipales, debido a que la Dirección de Obras redujo el cuestionario de atributos de la construcción y le agregó una sección especial, de manera de traspasar la obligación de llenarlo al interesado de acuerdo a sus apreciaciones, en circunstancias que le corresponde efectuarlo a ella. Asimismo, solicita determinar si se encuentra correctamente otorgado el PE N° 9, de 2006, puesto que fue otorgado basándose en el anteproyecto N° 40, de 2003, el cual mantuvo normas referidas al Plan Regulador Comunal vigente con anterioridad al 5 de diciembre de 2003, fecha de publicación de su modificación. Agrega, que ese permiso contraviene el uso de suelo permitido para la zona U-C2, ya que en esta área el destino "servicios profesionales", se limita a oficinas con una superficie total edificada de 200 m2 por predio, en circunstancias que se habría construido un edificio con 11.160,79 m2, el que además, no tendría la cantidad de estacionamientos exigidos en el artículo 32° del Plan Regulador Comunal, al igual que el edificio autorizado construir por el PE N° 75, de 2006: Ahora bien, sobre la solicitud de antecedentes que hiciera el señor Montesinos Rodríguez, mediante Ord. Alc. N° 31674, de 2006, la autoridad comunal (s) informó que el municipio, en cumplimiento de lo establecido en el inciso sexto del artículo 13 de la Ley 18.575, Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado, puso en conocimiento de los propietarios de los proyectos esa petición, quienes.se opusieron a la entrega. Ante tal situación, a través de Oficio D.O.M N° 296, de 2006, el municipio le informó al recurrente que sólo era posible la entrega de copias de documentos públicos, tales como, PE, Resoluciones Modificatorias y Certificados de Recepción Final. Ahora bien, efectuada la investigación de rigor, cabe señalar que de acuerdo con el inciso primero del artículo 116° de la L.G.U.C., la construcción, reconstrucción, reparación, alteración, ampliación y demolición de edificaciones y obras de urbanización de cualquier naturaleza, sean urbanas o rurales, requerirán de permiso de la D.O.M., a petición del propietario, con las excepciones que señala la O.G.U.C. A su vez, el inciso tercero del artículo 126° de dicha norma - modificado por la Ley N° 19.472 -, dispone que los permisos de construcción pagarán un derecho que se calculará sobre el monto del presupuesto de la obra, el que se confeccionará aplicando la tabla de costos unitarios por metro cuadrado de construcción que se menciona más adelante, conforme a los tipos y materiales de construcción a emplear. Luego, el inciso primero del artículo 127° previene que "para los efectos de lo dispuesto en el artículo anterior, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo llevará una estadística del costo de la construcción y confeccionará anualmente una tabla de costos unitarios por metro cuadrado de construcción, que será enviado a todas las Municipalidades, antes del 31 de diciembre de cada año". Ahora bien, cabe precisar que la citada tabla de costos unitarios, presenta distintos valores por metro cuadrado de construcción dependiendo del tipo de edificación y de la categoría de clasificación que se le otorgue, en definitiva. En este contexto, para establecer el tipo de edificación el MINVU ha definido una Tabla de Clasificación de las Edificaciones, que va desde la letra "A" a la "I", dependiendo de la materialidad que posean, correspondiendo el tipo "B" a las de la especie, ya que se trata de estructuras resistentes de hormigón armado, o bien, mixtas de acero con hormigón armado y entrepisos de losas de hormigón armado. A su vez, dicha tabla establece las categorías 1, 2 y 3, para el tipo de construcciones como las referenciadas, correspondiendo la 1 a la de mejor categoría y la 3 a la más baja, utilizándose para determinarlas un "Cuestionario de Atributos de la Construcción", el que evalúa separadamente las cualidades positivas de cada construcción en las partidas de diseño, estructura, terminaciones e instalaciones. Luego de obtener los atributos de cada una de, las partidas citadas, se les otorga las cualidades parciales aplicando la "Tabla de Categorías" definida por el MINVU, las que ingresadas a una "Matriz de Combinación" determinan su categoría final, correspondiendo la más alta a la que tenga la mayor cantidad de cualidades positivas en cada partida. Como puede advertirse de lo anteriormente expuesto, la clasificación de una construcción depende del tipo de edificación a construir y de la cantidad de atributos positivos que posea en las partidas de diseño, estructura, terminaciones e instalaciones, no dependiendo, en definitiva, ni del sector ni del valor del suelo en el que ella se emplaza, ya que éste es cuantificado a través del impuesto territorial. Una vez determinada la clasificación, se accede a la "Tabla de Costos Unitarios por metro cuadrado de construcción" -que confecciona anualmente la División Técnica de Estudio y Fomento Habitacional del MINVU y se reajusta trimestralmente-, para confeccionar los presupuestos de obras, sobre los cuales se aplicarán los derechos municipales por concepto de permisos de construcción, los que según el artículo 5.1:16 de la O.G.U.C., deben ser determinados por el Director de Obras. Precisado lo anterior, de acuerdo a la denuncia los permisos de edificación que habrían pagado menos derechos municipales, por haber sido clasificados en la categoría inferior "B3",serían los P.E N°s 06, 9931, 47, 84; 123; 184, 185, 186, 187, 199 y 229, de 2005, y los 9, 36, 38 y 75, de 2006. Asimismo, situaciones especiales se habrían producido con el PE N° 33, de 2006, el que fue clasificado como "B2" tanto en subterráneos como en sus pisos superiores y con los PE N° 142, de 2004 y N° 57, de 2006, los cuales se clasificaron como "B3" en pisos subterráneos y "B2" en pisos superiores. Pues bien, analizados esos expedientes de permisos de edificación se comprobó, primeramente, que todos adjuntan un cuestionario de atributos de la construcción que el municipio entrega al solicitante de los permisos, para que éste clasifique las construcciones de acuerdo a su criterio, en circunstancias que conforme a lo informado por el MINVU en su ORD. N° 1131, de 2006, las Direcciones de Obras son las únicas responsables de llenar ese cuestionario. En relación con este punto, el artículo 5.1.6 de, la O.G.U.C. -en armonía con lo estipulado en su artículo 1.4.2-, establece cuáles son los documentos que deben presentar los peticionarios para obtener un permiso de edificación, no contemplándose el referido cuestionario entre ellos. Seguidamente, se constató que el referido cuestionario, no corresponde al aprobado por el MINVU mediante Resoluciones Exentas N° 5612, de 2004 y N° 4810, de 2005, vigentes al momento de otorgarse dichos permisos. En efecto, éste fusionó y omitió atributos que establece el cuestionario dispuesto como de uso oficial por el MINVU, contando sólo con 10 atributos a evaluar en la partida de terminaciones y 10 en la de instalaciones, en circunstancias que el original dispone de 23 cualidades en la primera y de 13 en la segunda, lo cual, sin duda, permite la posibilidad de que un proyecto pueda variar de categoría, incidiendo en su correcta clasificación. En razón de lo anterior, resulta cuestionable que la clasificación otorgada a todos los permisos analizados, sea aquella que efectivamente les correspondía. Asimismo, en la revisión efectuada se constató que en la generalidad de los expedientes, el nivel de detalle considerado en las Especificaciones Técnicas (EETT), vulneró los requerimientos definidos en la normativa Chilena vigente, tales como , NCh 1156/1, Of. 1999; NCh 1156/2, Of. 1999; NCh 1156/3, Of. 1999; NCh 1156/4, Of. 1999; NCh 1156/5, Of. 1999, todas del Instituto Nacional de Normalización. A saber, la Nch 1156/1, Of. 1999, define el concepto de EETT como el conjunto sistematizado de requisitos técnicos necesarios para ejecutar una obra de construcción, que debe complementar la representación gráfica del mismo, debiendo especificar los materiales que integran cada partida, en forma inequívoca. Teniendo en cuenta ello, lo señalado en el artículo 2° de la L.G.U.C., en armonía con el artículo 24 de la ley 18.695 - Orgánica Constitucional de Municipalidades -, los permisos fueron extendidos en base a EETT, cuya redacción y nivel de detalle, no se ajustan a la normativa vigente, dificultando la clasificación de las obras para el posterior pago del derecho municipal respectivo. Lo anterior, por cuanto la definición de la categoría y el respectivo cálculo de los derechos municipales se realizan en base a la información de las especificaciones técnicas, antecedentes que se traspasan al "Cuestionario de Atributos de la Construcción". En otro orden de consideraciones; se realizaron visitas técnicas a las obras en ejecución y a los terrenos en que se emplazarían las obras aún no iniciadas. Ello, con el objeto de verificar la situación de los predios y conocer las características de las obras y de los materiales utilizados en los departamentos pilotos, equipamientos y volúmenes generales. Además se revisó lo publicitado en los respectivos catálogos de venta, comprobándose que las obras, pese a lo especificado, presentan diferencias de terminaciones e instalaciones respecto de lo aprobado por el municipio en el respectivo expediente de edificación. Sobre este punto, es dable aclarar que en el caso que el Municipio aprobara una modificación al proyecto primitivo, éste debiera verificar que aquella no afecte la clasificación que se diera a la construcción al momento de otorgársele el permiso de edificación, ya que, si esa alteración aumenta su categoría, deberá reclasificarla y exigir el pago de la diferencia de los derechos municipales que correspondan, de acuerdo con la tabla de valores contenida en el artículo 130° y demás disposiciones pertinentes de la L.GU.C. y su Ordenanza General. Referente al PE N° 9, de 2006, se constató que fue otorgado para la construcción de un edificio de 14 pisos de altura y 5 subterráneos, destinado a servicios profesionales sin atención de público, comercio y servicios públicos, emplazándose en el área de edificación Eam + cm y zona de uso de suelo UC2. Asimismo, en cuanto a la procedencia de su otorgamiento no corresponde un pronunciamiento en esta ocasión, puesto que ello se resolverá con motivo del sumario administrativo que este Organismo de Control se encuentra instruyendo en el Municipio. Por otra parte, se constató que el PE N° 75, de 2006, cumple con la cantidad de estacionamientos requeridos conforme al Plan Regulador Metropolitano de Santiago y al Plan Regulador Comunal. Finalmente, en cuanto a la negativa del municipio de proporcionar información referida a permisos de edificación, cumple esta Contraloría General con hacer presente, que en conformidad con lo dispuesto en el inciso final del artículo 116° de la L.G.U.C., la Dirección de Obras Municipales se encuentra en la obligación de mantener a disposición de cualquier persona que lo requiera los antecedentes completos relacionados con los anteproyectos aprobados y permisos otorgados. (Aplica Dictamen N° 32.357, de 2006). CONCLUSIONES: 1.- Corresponde que la D.O.M. exija al momento del ingreso de un expediente de edificación, que las especificaciones técnicas se ajusten a lo requerido por la normativa vigente, de tal manera que permitan determinar claramente su clasificación. 2.- El Municipio no se ajustó a derecho al utilizar para la clasificación de las construcciones un "Cuestionario de Atributos de la Construcción" con menor cantidad de atributos evaluables, - tanto en la partida de terminaciones, como en la de instalaciones -, distinto al aprobado por el MINVU, incidiendo en la clasificación de los proyectos evaluados. Asimismo, considerando las instrucciones de ese mismo Ministerio, no corresponde delegar su llenado a los peticionarios de los permisos, ya que ello debe efectuarlo la D.O.M. En virtud de lo anterior, la clasificación otorgada a los permisos denunciados deberá ser reevaluada, utilizando el cuestionario aprobado por el MINVU mediante Resoluciones Exentas N° 5612, - de 2004 y N° 4810, de 2005, según corresponda y, de ser pertinente, recalcular los derechos correspondientes a los permisos de edificación de que se trata, de acuerdo con la tabla de valores contenida en el artículo 130° y demás disposiciones pertinentes de la L.G.U.C. y su Ordenanza General. 3.- En cuanto a la clasificación de los subterráneos cuestionados, la D.O.M. deberá aplicar lo dispuesto en el Dictamen N°15.456, de 1999, de este Organismo Superior de Control. 4.- Procede que en forma previa a otorgar la recepción definitiva de los proyectos, verifique también si la clasificación otorgada originalmente varió respecto de su ejecución, puesto que de haber ocurrido, deberá recalcular los derechos municipales. En consecuencia, corresponde que la autoridad alcaldicia adopte las medidas tendientes a regularizar las situaciones expuestas e instruya a la D.O.M. para que, en lo sucesivo, utilice y proceda a evaluar los proyectos conforme al "Cuestionario de Atributos de la Construcción" oficialmente reconocido, haciéndose responsable de su contenido, debiendo informar del resultado de aquellas a este Organismo de Control en el plazo de 10 días, contados desde la fecha de recepción del presente oficio. Sin perjuicio de lo anterior, procede que ordene la instrucción de un proceso sumarial, tendiente a determinar la eventual responsabilidad de los funcionarios de la D.O.M. involucrados en las irregularidades descritas. 5.- Las Divisiones Técnica de Estudio y Fomento Habitacional y de Desarrollo Urbano del Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU), deberán modificar el actual "Cuestionario de Atributos de la Construcción", de tal forma que permita a las distintas Direcciones de Obras Municipales aplicarlo sin considerar estimaciones subjetivas y actualizar los valores incluidos en la tabla de costos unitarios de la construcción, para evitar distorsiones en el cálculo de los derechos municipales. Además, procede que esa Secretaría de Estado, de acuerdo a sus facultades normativas, instruya a los municipios a realizar una revisión previa a la recepción final, a fin de confirmar que la clasificación otorgada originalmente al proyecto no haya sufrido modificaciones, haciéndola extensible a todos los permisos de edificación otorgados que no cuenten con recepción definitiva. Ramiro Mendoza Zúñiga Contralor General de la República 

Fuentes legales citadas

Ley 18575 art/13 inc/6, ley 19472, ley 18695 art/24 dfl 458/75 vivie art/116, dfl 458/75 vivie art/126 inc/3 dfl 458/75 vivie art/127 inc/1, dfl 458/75 vivie art/2 dfl 458/75 vivie art/130, dto 47/92 vivie art/5/1/16 dto 47/92 vivie art/5/1/6, dto 47/92 vivie art/1/4/2