018184N00 · 19 may 2000

N° 18.184 Fecha: 19-V-2000 Se han recibido en esta Contraloría General diversas presentaciones relacionadas con el dictamen N° 1.931, de 2000, emitido con ocasión del proceso de licitación de la concesión del Casino Municipal de Viña del Mar, solicitando en particular, la reconsideración de algunos de los aspectos analizados en ese pronunciamiento, el cual concluyó, de acuerdo a la documentación proporcionada, que los únicos oferentes precalificados en ese proceso, no se habían ajustado a las bases respectivas. En el aludido pronunciamiento, y en lo que concierne a la oferta de "Antonio Martínez y Cía.", se concluyó que su oferta de construcción y operación comercial de un hotel no se ajustó a las bases, por cuanto dicha proposición no se encuentra comprendida en ninguna de las concesiones licitadas por la Municipalidad de Viña del Mar, ni puede asociarse a servicios conexos o vinculados con los de esas concesiones. A su vez, en cuanto al proponente "Manuel Lao Gorina y Compañía", en síntesis y en lo que interesa, se concluyó que la suma de dinero que ofrecía invertir en el inmueble para aumentar su infraestructura, capacidad y modernidad y nivel del edificio y su alhajamiento, ascendente a la suma de UF 34.355, "necesarias para complementar las necesidades de ejecución del Plan de Marketing y Estrategia Comercial presentadas", no corresponde a una inversión en el inmueble, para las finalidades señaladas de manera expresa en las Bases Administrativas, por cuanto no incide en esos rubros, de acuerdo con las exigencias contenidas en los numerales 7.3.2. 4) y 5), y los criterios de calificación establecidos en el decreto alcaldicio N° 128, de 2000, que aprobó el "Sistema de Evaluación de las Ofertas". De conformidad a lo expuesto, se estimó que dicho oferente no se ajustó a las mencionadas Bases a este respecto y, por lo mismo, no correspondía que la Comisión Evaluadora de la Licitación decidiera, a modo de sanción, descontar la referida cantidad del total ofrecido por ese participante para proceder a su posterior calificación. Al respecto, para mejor resolver, se solicitó a la Municipalidad de Viña del Mar, que remitiera todos los estudios, antecedentes, certificaciones y demás documentos atingentes a la materia, los que esa Corporación hizo llegar mediante el oficio N° 247, del 11 de mayo en curso, incorporando nuevos antecedentes que no se tuvieron a la vista al momento de emitirse el aludido dictamen N° 1.931, de 2000. Lo propio se hizo respecto de la Contraloría Regional de Valparaíso. Como cuestión previa al análisis de las situaciones específicas planteadas por los ocurrentes, es preciso señalar que para el estudio de todos los antecedentes de hecho y de derecho que concurren en este caso, de suyo complejo, este Organismo Fiscalizador ha puesto especial énfasis en la aplicación de los principios generales que rigen las licitaciones públicas; los criterios de interpretación finalista de las normas administrativas; la eficiencia como principio que debe regir las actuaciones de la Administración; la transparencia de la actividad administrativa y el interés público comprometido. Precisado lo anterior, este Organismo Superior de Control, luego de examinar detenidamente los antecedentes y documentos remitidos, en el marco de interpretación consignado en el párrafo que antecede y en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales, cumple con manifestar lo siguiente: 1) Tratándose de la oferta presentada por la empresa "Antonio Martínez y Cía.", en particular, lo relativo a la construcción de un hotel, cabe señalar que, para resolver se ha tenido especialmente en cuenta la información contenida en los siguientes antecedentes y documentos: a) Informe Preliminar denominado "Estudio y Consultoría para Licitación del Casino Municipal de Viña del Mar", preparado por el Centro de Investigación Aplicada para el Desarrollo de la Empresa (C.I.A.D.E.), dependiente de la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Chile; b) Decreto N° 5.220, de 1999, de la Municipalidad de Viña del Mar, que contiene las Bases de la Licitación Pública Nacional e Internacional para entregar en Concesión el Casino Municipal de Viña del Mar y sus Anexos; c) Circular N° 02, de 7 de Diciembre de 1999, sobre Aclaraciones de las Bases señaladas; d) Decreto N° 128, de 2000, de ese Municipio, que aprueba el Sistema de Evaluación de las Ofertas; e) Informe Final denominado "Análisis de las Propuestas de Oferentes para la concesión del Casino Municipal de Viña del Mar" elaborado por el citado Centro de Investigación -CIADE -; f) Acta N° 507, de la sesión extraordinaria del Concejo Municipal celebrada el 20 de Abril del año en curso; g) Oficio Ordinario N° 672, de 2000, del Director (S) de Obras Municipales, dirigido al Presidente de la "Comisión Licitación Concesión Casino Municipal”, y h) Presentaciones ele los oferentes y otros antecedentes proporcionados por los interesados. De esa documentación y antecedentes, es posible inferir, en primer término, que la municipalidad ele Viña del Mar encargó al centro ele Investigación Aplicada para el Desarrollo de la Empresa -CIADE-, la ejecución de un estudio y consultoría de la licitación de la Concesión del Casino Municipal, entidad que participó en diversas etapas del proceso, emitiendo un informe preliminar en el cual se analiza la situación de dicho establecimiento, en relación con otros similares, nacionales y extranjeros, su importancia estratégica en el desarrollo de la ciudad y la necesidad de celebrar un contrato de concesión con inversión adicional, señalándose, en este sentido, que "la inversión de mayor compatibilidad para el Casino Municipal de Viña del Mar y la Ciudad, es la construcción de un Hotel, de categoría cinco estrellas, que permita potenciar los flujos operacionales del Casino", desarrollándose luego, las razones que validan esta estrategia, tanto desde la perspectiva del Casino, como de la Ciudad, lo que implicaría aumentar el plazo de la concesión a 15 años, atendido el monto de la inversión involucrada. Pues bien, el referido informe aparece expresamente citado en los "VISTOS" del decreto N° 5220, de 1999, que llamó a la licitación pública nacional e internacional para entregar en concesión el Casino Municipal de Viña del Mar y aprobó las bases por las que se regiría, así como también en el decreto N° 128, de 2000, que aprobó el Sistema de Evaluación de las Ofertas, documento que resulta fundamental para interpretarlas adecuadamente. En dichas bases la Municipalidad optó por otorgar una Concesión con Inversión Adicional, por un plazo de 15 años, prorrogables por otros 15, acogiendo el criterio que en tal sentido sugirió el CIADE, conforme lo manifestado en el párrafo anterior. En concordancia con lo expuesto, las bases exigen que los licitantes propongan un Proyecto Integral de Desarrollo del Casino, (acápite 7.3.1. 3); ofrezcan una suma que deben invertir en el inmueble destinada a aumentar la infraestructura, capacidad, modernidad y nivel del actual edificio del Casino y su alhajamiento (acápite 7.3.2. 4) y propongan un plan o proyecto de las inversiones señaladas, desglosado por dependencias, sectores o recintos, tipo de inversiones y plazos y épocas en que se realizarán (acápite 7.3.2. 5). A su vez, permiten que la Municipalidad destine hasta un 4% de la utilidad bruta para efectuar un plan de inversión extraordinaria en el edificio del Casino y su alhajamiento, además de los montos que corresponde destinar a mejoras, ampliaciones y mantención del mismo edificio (acápite 12.2.1.2. 7) ii) y 8) de las Bases) y autorizan al concesionario para realizar nuevas construcciones y abrir nuevas dependencias con consentimiento de la Municipalidad, entre otros aspectos. Ahora bien, tanto de lo anterior, -especialmente lo consignado en el acápite 11, letra c) de las referidas Bases, relativo a la obligación del adjudicatario de pagar UF 3.000 a la Facultad de Ciencias Económicas y Administrativas de la Universidad de Chile, por concepto de honorarios del aludido estudio- como de lo consignado en la Circular N° 02, de 1999, sobre Aclaración a las Bases de la Licitación de que se trata, es dable sostener que a las conclusiones del citado Informe del CIADE tuvieron acceso todos los oferentes. En tal virtud, cada uno de los licitantes debió haber entendido que el sentido y alcance del llamado a licitación era una abierta invitación a los interesados, para proponer en sus ofertas, los aumentos de infraestructura, capacidad, modernidad y nivel del actual edificio del Casino y su alhajamiento, que estimaren convenientes y necesarios, y los recursos propios que estuvieren dispuestos a aportar para financiarlos, lo cual guarda perfecta armonía con la duración de hasta 30 años que pueda llegar a tener esta concesión, a diferencia de lo que ocurre con una concesión de administración tradicional sin inversión adicional, como la actual, que tiene una duración de sólo 5 años. De este modo, la Contraloría General estima que en el llamado a licitación en comento, la Municipalidad de Viña del Mar admitió que las ofertas que formularen los interesados, pudiesen contemplar la posibilidad de ampliar la infraestructura del actual Casino Municipal, mediante la construcción de un hotel funcional a dicho establecimiento, como una de sus dependencias y formando una unidad arquitectónica emplazada en el mismo inmueble existente. Al respecto, es del caso señalar que si bien una lectura aislada del acápite 1 -Objeto de la Licitación-, letra b) de las Bases, referido a la propuesta para otorgar en concesión la explotación comercial de alimentos y bebidas, la que comprende, en lo que interesa, "todos los otros servicios que funcionan en el inmueble", podría inducir a pensar que ella no admite la construcción de un hotel como parte de dicha concesión, lo cierto es, sin embargo, que el análisis global de toda la documentación e información antes reseñada, lleva necesariamente a la conclusión contraria, esto es, que la ejecución de la referida obra es jurídicamente posible. Corrobora el parecer expuesto, lo expresado tanto en el Informe Final del CIADE, como en el Oficio Ordinario N° 672, de 2000, de la Dirección, de Obras Municipales de Viña del Mar, en el sentido que en ambos documentos se reconoce la procedencia de la construcción de un hotel complementario al Casino Municipal existente. Por otra parte, en lo que concierne al financiamiento para la construcción del referido hotel, a juicio de esta Contraloría General es factible que aquél sea compartido entre la municipalidad -con un 40% de su costo- y el particular oferente -con el 60% de la inversión-. Lo anterior se infiere de lo dispuesto en el párrafo 12.2.1.2. 8) de las Bases, según el cual en los Presupuestos de Gastos del establecimiento concesionado puede contemplarse una suma que no podrá exceder- del 4% de la utilidad bruta "para efectuar un plan ele inversión extraordinaria en el edificio del Casino y su equipamiento. Este ítem sólo se contemplará en el presupuesto, en aquellos años que la Municipalidad determine su necesidad de implementarlo y en el porcentaje que ésta determine dentro del límite antes referido". Como se puede apreciar, el acápite en comento permite expresamente al municipio, destinar parte de las utilidades brutas al financiamiento de un plan inversión extraordinaria, que puede consistir en la construcción de obras materiales destinadas a incrementar la superficie del inmueble actualmente existente, que implique mejorar su infraestructura, capacidad, modernidad y nivel en un plazo prudencial y en las condiciones debidamente aceptadas por la municipalidad. En la especie, como la construcción de las obras señaladas importa claramente el desarrollo de un "plan de inversión" -materializado en una obra inmueble integrada al Casino, de gran envergadura y de carácter extraordinario que, por cierto, no puede ejecutarse en un período anual-, no existiría inconveniente para la utilización del aludido 4% de la utilidad bruta por un período superior a un año, siendo en todo caso potestativo de la municipalidad aceptar o no el empleo de tales fondos en el proyecto que se le proponga. Por las razones expuestas, esta Entidad Fiscalizadora estima que la oferta de la sociedad en formación "Antonio Martínez y Cía.", se ajusta a las bases de la licitación en análisis. 2) En cuanto al proponente "Manuel Lao Gorina y Compañía", cabe señalar que las Bases en su acápite 7.3.1. N° 3, letra d), establecieron que dentro de la Propuesta Técnica se debía presentar la estrategia de marketing que implementará el licitante durante el período de la concesión, "indicando la parte que se financiará con el Presupuesto de Gastos del Casino y lo que será financiado por el concesionario con sus fondos propios". Pues bien, consta que este oferente dio cumplimiento a esa exigencia, indicando que invertiría en dicha estrategia con sus fondos propios, la suma de UF 34.355. No obstante, repitió en su oferta económica esta misma cifra, con el objeto de precisar el total de los aportes que efectuaría con sus fondos propios. Al respecto, esta Contraloría General estima atendible la argumentación que sobre el particular hace el oferente en su presentación, en el sentido de que "su propósito de desglosar una suma específica en el capítulo relativo a la infraestructura del establecimiento de comercio obedeció, única y exclusivamente, a su profunda convicción de que era precisamente en este último acápite donde la inversión en las señaladas estrategias comerciales y de marketing (en los términos del ANEXO 1) evidenciaban su real y decidido propósito de que el inmueble no se constituyese en un elemento estático sino que fuese dinámico en procura de sus fines esenciales", sin que existiese "propósito alguno de obtener ventajas indebidas que pudieren derivar de una doble evaluación de esa inversión que pudiere traducirse nuevamente en la asignación de un puntaje también doble en este rubro. La pretendida infracción del licitante, en este único tópico, como se ha venido señalando, sólo obedeció a su creencia -fundada en criterios más amplios acerca de fines y objetivos- que cabía destacar precisamente en este punto de la propuesta un aspecto que, a su criterio, era esencial a él.". De lo expuesto aparece que se trata de un error menor, de aquellos que por su escasa relevancia no pueden tener la virtud de afectar la validez de su oferta, pues el mismo puede encontrar su justificación en el hecho de que en las Bases se estableció una oferta económica dentro de la propuesta técnica. Así entonces, la Comisión Evaluadora de la Licitación debió descontar de la propuesta económica -para el sólo efecto de la evaluación-, la cantidad correspondiente a lo que invertiría en la estrategia de marketing, por tratarse de una inversión ya considerada en otra parte de la oferta técnica. De acuerdo con lo señalado precedentemente, la Contraloría General considera que este proponente se encuentra, igualmente, dentro de bases, puesto que el reparo que se le formulara a su oferta en el dictamen N° 1.931, de 2000, no reviste gravedad suficiente para excluirlo del proceso de licitación. En consecuencia, en mérito de lo expuesto y de los nuevos antecedentes tenidos a la vista, se reconsidera parcialmente, en los términos anotados, el dictamen N° 1.931, de 2000, de la Contraloría Regional de Valparaíso. Con todo, se estima necesario hacer presente que compete exclusivamente a la Municipalidad de Viña del Mar adoptar las decisiones específicas que en derecho procedan, acerca de los caminos a seguir para la Concesión del Casino de esa ciudad, entre los cuales se encuentran, desde luego, optar por cualquiera de las ofertas presentadas, o bien por ninguna de ellas y abrir un nuevo proceso de licitación pública, o llamar a una propuesta privada, sin que a esta Entidad de Control corresponda intervenir en el mérito de esa decisión.  

Fuentes legales citadas

ley 18695 art/8, dfl 2/19602/99 inter art/8 dfl 2/19602/99 desar art/8, dfl 2/99 inter art/8 dfl 2/99 desar art/8, ley 18695 art/36 dfl 2/19602/99 inter art/36, dfl 2/19602/99 desar art/36 dfl 2/99 inter art/36, dfl 2/99 desar art/36